内蒙古中西部生态移民政策的效益评价分析

   一、引言 
  内蒙古西北部的生态环境十分脆弱,尤其是西北干旱地区的草场沙漠化,水土流失,既威胁着当地农牧民的生产生活,也严重制约着当地经济和社会的发展。为此,国家和自治区推行退耕还林、退牧还草政策,把环境脆弱地区的农牧民迁移到适合搞生产、能容下大批移民且生态相对比较好的地区,旨在改善迁出地的生态环境,帮助当地的贫困人口摆脱人口增长—环境恶化—贫困—环境进一步恶化的恶性循环。生态移民政策在实行十年来取得了很好的效果,得到一些好评,但是也存在不少问题。本文选取达茂旗和乌拉特中旗的三个移民村为调查点,达茂旗明安镇繁荣嘎查、乌克镇西河乡库伦村、乌拉特中旗德岭山镇大圣移民村,进行入户访谈,搜集了第一手数据,概括当地生态移民政策的现状、问题,并提出了一些解决措施。 
  二、达茂旗和乌拉特中旗的基本情况 
  达茂旗和乌拉特中旗纬度相近,达茂旗在乌拉特中旗的东部,二者都是内蒙古自治区的19个边境旗(市)和23个牧业旗之一,北与蒙古国交界,境内草原属于荒漠化草原或者半荒漠化草原。气候为温带大陆性气候,四季分明,春燥多风,夏短干热,秋温凉爽,冬长严寒。降水量115~230毫米,蒸发量2200~3000毫米。全年多西北风,风能储量丰富,为内蒙古自治区风能最佳区。 
  达茂旗和乌拉特中旗有着相近的地理位置、气候、地质地貌,并且二者都在本世纪初开始实行退耕还草、退牧还草等一系列生态移民工程,建设统一选址,统一规划,通水、通电、修路、提供灌溉设备的农区移民和牧区移民点,但是两者的移民效果却有不同。下面将分析他们的移民村的现状,指出不同和各自存在的问题,进行对比分析。 
  三、达茂旗和乌拉特中旗移民村的现状对比分析 
  (一)自然情况 
  达茂旗和乌拉特中旗的农牧民从生态环境相对脆弱。生产力相对低下的地区迁移到一个新的地区,达茂旗的两个移民村相对靠近,一个是农区移民村,一个是牧区移民村,周边的草原属于荒漠化草原(并不归移民所有),气候干旱,降雨量少,多大风天气。这种气候与乌拉特中旗的大圣移民村的气候相似,只是大圣移民村是纯正的农区,耕地资源比较丰富,土壤相对肥沃,且灌溉条件好,是发展种植业的良好选择。 
  (二)社会经济及人民生活情况 
  达茂旗的两个移民村地理位置偏僻,人口稀少,并且离其他村镇较远,交通不便利,购买生活用品和看病以及学生上学都成了一大难题。农牧民如果想迁移需交12000元(农区移民)或者20000元(牧区移民),即能住到国家统一盖好的房子里,还有整齐的棚圈,面积为200平方米。本村的户数也比较少,也许正是农忙的时候,走访时村里的人稀稀落落的,全村有好多空房子。移民过来之后,喷灌和水电费等都是国家统一补给,每户分得20亩地,没有草场。 
  农区的移民觉得从原居住地移出来生活条件变好了,每户都通了电和自来水,而且原来的土地都是旱地,靠天吃饭,没有水井或各种灌溉设备,一年的劳累没有得到相应的回报,年收入2000—5000元左右,所以,他们选择移民。 
  牧区的移民则是另外一种想法,他们在移民之前被告知到了移民村养殖奶牛,并且把原来养的牲畜全部出售。牧民养20头奶牛需自己付一万块钱,低息贷款23000元。但是牧民没有养殖奶牛的经验,也不能放牧,单纯靠舍饲喂养,几乎没有收入。大部分牧民都感觉养不下去就把奶牛当做肉牛卖了,大部分的牧民表示还想回去原居住地养羊。 
  乌拉特中旗的大圣移民村里,一排排结构一样的房子整齐的排列着,两批移民有200户,人们出门学生上学都很方便。大圣移民村距离的岭山镇只有3-4里,走路也只有十几分钟,日常生活必需品在镇上都能买到。这里的人们不仅靠种植业和舍饲圈养牲畜为生,还能在附近的工业园区上班,而且周边的种地大户在农忙时经常会雇佣短工干活,移民村的人们都会去打工。德岭山是乌拉特中旗的最佳移民地。 
  (三)家庭投入产出情况 
  1.达茂旗和乌拉特中旗移民村移民的家庭平均投入产出 
  (1)生产性收入及支出 
  达茂旗移民村的移民每户都种植20亩地,有的种植玉米作为养羊的饲料,有的把土地租给别人种,每亩地租金160元。以2012年为例,农区移民村移民的平均家庭纯收入为2.5万元,移民之前全年的家庭纯收入还不到1万元;牧区移民村的移民平均家庭纯收入1万元,移民之前全年的家庭纯收入为4万元。综上所述,农区移民的收入比移民之前增长了2.5倍多,牧区移民的收入却比移民之前低了4倍。排除掉不稳定的因素,牧民收入低于农民收入主还是因为牧民现在养羊数量少了,缺乏科学的舍饲圈养的经验和技术,不习惯当前的生活。 
  乌拉特中旗大圣移民村的移民每人分得5亩地,平均每户有20亩地,而且还分等级,头等地平均有15亩,比较平整,土壤肥沃,灌溉条件好,作物的产量高;末等地平均有5亩,都是沙化的土地。 
  大圣村的移民自己家的土地不好,就会向别人租地,主种植作物是葵花和玉米,葵花作为经济作物用来出售,玉米则是畜牧业的饲草料。大圣移民村移民的家庭平均纯收入为3万元,比移民之前的不到1万元增长了3倍。 
  (2)工资性收入 
  达茂旗的两个移民村由于附近工厂比较少,工资性收入也少,村里只有几户人家的一个劳动力在工厂上班,工资一年20000元,且都是男性。女性则在家里负责养羊和偶尔去种土豆大户家种土豆或者养羊大户家剪羊毛,工资最多2000元。所以,两个移民村的家庭平均工资纯收入为7000元。 
  乌拉特中旗大圣村的位置靠近乌布浪口工业园区,神华等几个知名企业都坐落于乌布浪口工业园区,大圣移民村里有一半的劳动力都在各个工厂里上班,男性和女性都有,工资24000元/年。不在工厂上班的人们都会在附近的种粮大户家打工,工资160—170元/天,全年收入15000—20000元不等。综上所述,大圣移民村移民的家庭平均工资性收入为20000元。
  (3)转移支付收入 
  达茂旗两个移民村的转移性收入不同,农区实行退耕还林前八年每亩补贴160元,后八年每亩补贴90元。去年属于后八年,平均每户收到退耕还林款项金额为1350元。牧区移民村说是每年有取暖补贴但是去年也没给补,牧民在移民之前都有草场,每年能拿到草原禁牧补贴或者休牧补贴,家庭平均转移收入4500元。 
  乌拉特中旗大圣移民村的移民同达茂旗的农区移民村的移民一样,都在去年拿到每亩90元的退耕还林的补助款,还有每人300元的粮食补贴。所以,大圣移民村移民的平均家庭转移收入为3000元。 
  根据以上情况分析,达茂旗的农区移民村2012年的家庭纯收入为33350元,牧区移民村2012年的家庭纯收入为21500元;乌拉特中旗大圣移民村2012年的家庭纯收入为53000元。 
  四、达茂旗和乌拉特中旗移民村的问题 
  (一)移民的生产生活成本不断上升 
  不论是从农区还是从牧区迁移出来的农牧民,原居住地都比现在还落后,交通不便利,生活成本远没有现在高。再加上原来的耕地不用怎么投入,因为靠天吃饭,农民播种完之后就不再管了,直到秋天收割。牧民的草场可以放牧,养羊的成本也不高。而在移民村种地需施肥、灌溉、种子、地膜等一个都不能少,牧民养羊没有了草场,舍饲圈养大大提高了养殖成本。 
  (二)政府补贴的有限性和打工的不稳定性 
  政府的补贴是有限的,不可能无限制的对一个移民村补贴下去,农牧民又缺乏足够的资金自己发展产业。达茂旗移民村附近的工厂少,且在工厂打工也没有稳定收入。乌拉特中旗移民村附近有工厂,但是,近几年频繁出现倒闭现象,工人们失业了便不知道该干什么了。特别是没有劳动力的农牧民无法从事劳动,只能靠政府的补助和移民之前的积蓄生活。 
  (三)移民的安置问题比较突出 
  牧民大都不会说汉语,在迁移到新的环境里由于语言不通很难和当地政府和汉族交流,有些政策就无法及时传递到他们。政府的政策指导作用性差,导致移民盲目跟从当地牧民的生产方式,最后转产失败。牧区移民住在奶牛养殖村养殖奶牛,但由于牧民缺乏舍饲圈养的养殖技术和当地奶站的支持,大部分移民将奶牛当做肉牛出售,又开始养羊,回到迁移之前的样子。 
  (四)移民使迁入地的环境恶化 
  移民增加了迁入地的环境负荷,生活垃圾增多,移民村附近的生态环境也逐渐遭到破坏。对移民村周边的草原、耕地及水资源都产生了很大压力,人口的增加也破坏了附近城镇的天然植被,造成沙漠化现象。 
  五、针对移民村的问题提出的解决措施 
  (一)政府应该加强对移民村的政策倾斜 
  政府组织生态移民,并不是把移民迁移出来放到一个新的环境就可以了,移民需在语言、产业方面有一个适应的过程。在移民初期,移民的生产生活成本急剧增加,再加上转变产业困难等,生活成了一大难题。政府应该为移民提供各种知识宣讲和技能培训,指导移民在新的环境里快速适应,进而开始生产生活。在移民遇到困难的时候应该积极解决,继续加大补贴力度,让移民度过最困难的迁移初期,使得生活尽快步入正轨。 
  (二)企业应积极参与到生态移民中 
  移民迁移之后没有足够的土地来发展种植业和舍饲畜牧业,在生产生活成本很高且政府补贴不能及时到位的情况下,就求企业参与进来。不光是各种矿产资源工厂努力吸纳移民村的剩余劳动力,为移民提供就业机会和就职培训等,还建立一些农畜产品加工企业,这样既解决了原材料问题、用工问题,也能吸纳一部分劳动力,并且农牧民熟悉,上手较快,农牧民的收入会提高。 
  (三)建立合作经济组织 
  现在的移民都是散户种植和养殖,没有统一起来,因此效益低下。政府牵头,村干部组织,能人带动,各方一起努力,建立种植业或畜牧业经济合作组织,统一播种收割、统一配种养殖,科学管理,科学饲养,统一出售。这样的模式就是把农牧民集中起来,生产过程变得系统化、科学化、合理化,增强市场竞争力,极大提高移民的生产生活效益。 
  (四)建立科学的生态评价体系 
  生态移民解决环境问题只是辅助政策,迁出地的生态环境在移民迁移之后是否得到改善有待去评价和考证,而迁入地的生态环境也会随着人口的增加和自然灾害的威胁逐渐遭到破坏。移民的初衷是为了缓解迁出地的生态环境压力,却也增加了迁入地的生态环境压力,于是,就需建立科学的生态评价体系,评估迁出地的生态环境有没有得到改善,是否存在政府的寻租行为和侵权行为。只有真正把脆弱地区的环境治理好了,而且对迁入地的环境积极保护不至于遭到严重破坏,生态移民才有意义。 
  六、小结 
  生态移民政策实施十几年来虽然取得了成就但也存在不少争议,如果政府功能发挥到位,真正为移民谋福利,使得移民的生产生活有所提高;移民又有保护生态环境的意识,在生产发展生活富裕的同时保护生态环境,那么生态移民政策就发挥了它应有的功能,值得我们继续推广实行。